Proyek jalan tol, bendungan, bandara, dan fasilitas umum lainnya membutuhkan tanah yang sebagian besar dimiliki oleh warga.
Pemerintah memperoleh tanah tersebut melalui pengadaan tanah dengan memberikan ganti kerugian kepada pihak yang berhak.
Dalam praktiknya, tidak semua pemilik tanah setuju dengan bentuk atau nilai ganti kerugian yang ditawarkan.
Ada juga pemilik yang tidak diketahui keberadaannya, dan ada tanah yang kepemilikannya masih dipersengketakan.
Untuk keadaan seperti ini, hukum menyediakan mekanisme yang disebut konsinyasi pengadaan tanah.
Artikel ini menjelaskan pengertian konsinyasi, kapan konsinyasi dapat dilakukan, prosedur penitipan ganti rugi di pengadilan, dan langkah hukum yang dapat Anda tempuh jika Anda adalah pemilik tanah yang terdampak.
Uraian ini bersifat informasi umum dan bukan nasihat hukum. Untuk kasus yang sedang Anda hadapi, konsultasikan dokumen Anda kepada advokat atau lembaga bantuan hukum.
Apa Itu Konsinyasi dalam Pengadaan Tanah?
Kata konsinyasi berasal dari bahasa Belanda consignatie, yang berarti penitipan uang atau barang di pengadilan untuk pembayaran suatu utang.
Dalam hukum perdata, konsinyasi dikenal sebagai penawaran pembayaran tunai yang diikuti dengan penitipan di pengadilan.
Cara ini dipakai ketika orang yang berhak menerima pembayaran menolak menerimanya.
Jika penawaran dan penitipan dilakukan sesuai aturan, penitipan tersebut dianggap sebagai pembayaran dan membebaskan pihak yang berutang dari kewajibannya.
Dalam pengadaan tanah untuk kepentingan umum, prinsipnya sama tetapi dengan aturan khusus.
Peraturan Mahkamah Agung (Perma) Nomor 3 Tahun 2016 menyebut kegiatan ini sebagai penitipan ganti kerugian, yaitu penyimpanan ganti kerugian berupa uang di pengadilan oleh instansi yang memerlukan tanah.
Penitipan dilakukan ketika pihak yang berhak menolak besarnya ganti kerugian hasil musyawarah tetapi tidak mengajukan keberatan ke pengadilan, ketika pihak tersebut menolak putusan pengadilan yang sudah berkekuatan hukum tetap, atau dalam keadaan tertentu yang diatur peraturan perundang-undangan.
Secara sederhana, konsinyasi adalah cara negara menunjukkan bahwa uang ganti kerugian sudah disiapkan dan tersedia untuk Anda, walaupun Anda belum mau menerimanya.
Uang itu tidak diberikan langsung kepada pemilik tanah, melainkan disimpan di kepaniteraan Pengadilan Negeri yang wilayahnya mencakup lokasi tanah.
Boedi Harsono, pakar hukum agraria, menjelaskan bahwa dengan penitipan tersebut instansi yang memerlukan tanah dianggap telah memenuhi kewajibannya membayar ganti kerugian, dan selanjutnya terserah pemilik tanah apakah ia mengambil uang itu atau tidak.
Konsinyasi ini diatur secara berlapis. Landasan utamanya adalah Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum, yang kemudian diubah sebagian oleh Undang-Undang Cipta Kerja.
Undang-undang Cipta Kerja saat ini berlaku dalam bentuk Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023.
Aturan pelaksanaannya terdapat dalam Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2021 yang telah diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 39 Tahun 2023.
Tata cara teknis di pengadilan diatur oleh Perma Nomor 3 Tahun 2016. Perma ini sudah dua kali diubah, yaitu dengan Perma Nomor 2 Tahun 2021 yang berlaku sejak 26 Juli 2021 dan Perma Nomor 2 Tahun 2024 yang ditetapkan pada 4 November 2024 dan diundangkan pada 8 November 2024.
Jika Anda mencari aturan yang paling mutakhir, ketiga Perma ini perlu dibaca bersama.
Jasa Pendampingan dan Konsultan Hukum Profesional, Didampingi Advokat Resmi. KLIK DI SINI!
Kapan Konsinyasi Dapat Dilakukan?
Konsinyasi tidak boleh dilakukan sesuka hati oleh instansi pemerintah. Undang-undang menetapkan keadaan tertentu yang menjadi syarat konsinyasi ganti rugi tanah.
Keadaan tersebut dapat dikelompokkan menjadi dua.
Kelompok pertama berkaitan dengan penolakan pemilik tanah. Setelah penilai menetapkan nilai ganti kerugian, Badan Pertanahan Nasional selaku pelaksana pengadaan tanah mengadakan musyawarah dengan pihak yang berhak.
Jika Anda menolak bentuk atau besarnya ganti kerugian hasil musyawarah, Anda punya waktu untuk mengajukan keberatan ke Pengadilan Negeri.
Apabila Anda tidak mengajukan keberatan dalam waktu yang ditentukan, atau Anda tetap menolak setelah ada putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap, ganti kerugian dititipkan di Pengadilan Negeri setempat.
Pada kelompok ini, konsinyasi menjadi jalan keluar agar pembangunan tidak berhenti terlalu lama.
Maria S.W. Sumardjono, guru besar hukum agraria Universitas Gadjah Mada, berpendapat bahwa penitipan ganti kerugian ke pengadilan dapat dibenarkan dengan dua alasan.
Alasan pertama, kegiatan pembangunan untuk kepentingan umum itu secara teknis tata ruang tidak dapat dipindahkan ke lokasi lain.
Alasan kedua, musyawarah sudah berjalan selama 90 hari kalender tetapi tidak tercapai kesepakatan.
Pandangan ini membantu Anda memahami bahwa konsinyasi dirancang sebagai langkah terakhir setelah proses musyawarah ditempuh, dan tidak menjadi langkah pertama.
Kelompok kedua berkaitan dengan keadaan objek tanah atau keberadaan pemiliknya. Menurut undang-undang, penitipan ganti kerugian juga dapat dilakukan apabila:
- pihak yang berhak menerima ganti kerugian tidak diketahui keberadaannya;
- objek pengadaan tanah sedang menjadi objek perkara di pengadilan;
- kepemilikan objek tanah masih dipersengketakan;
- objek tanah diletakkan sita oleh pejabat yang berwenang; atau
- objek tanah menjadi jaminan di bank.
Aturan ini masuk akal karena instansi pemerintah tidak boleh membayar kepada orang yang keliru.
Jika uang diserahkan kepada pihak yang ternyata bukan pemilik sah, instansi tersebut dapat dituntut membayar dua kali. Dengan menitipkan uang di pengadilan, risiko itu dapat dihindari sampai jelas siapa yang berhak.
Prosedur Penitipan Ganti Rugi di Pengadilan Negeri
Prosedur penitipan ganti rugi di pengadilan berjalan setelah tahap musyawarah selesai. Urutan umumnya adalah sebagai berikut.
1. Musyawarah penetapan ganti kerugian.
Pelaksana pengadaan tanah mengundang pihak yang berhak untuk bermusyawarah mengenai bentuk dan besarnya ganti kerugian.
Dasar musyawarah adalah nilai hasil penilaian dari penilai. Hasil musyawarah dituangkan dalam berita acara.
Undang-Undang Cipta Kerja menegaskan bahwa nilai ganti kerugian hasil penilaian penilai bersifat final dan mengikat, dan nilai itu dijadikan dasar untuk menetapkan bentuk ganti kerugian.
2. Tenggang waktu untuk mengajukan keberatan.
Pihak yang menolak hasil musyawarah dapat mengajukan keberatan ke Pengadilan Negeri paling lama 14 hari setelah musyawarah.
Selama tenggang waktu ini belum berakhir dan tidak ada keberatan, instansi belum dapat langsung menitipkan uang pada kelompok penolakan.
3. Permohonan penitipan oleh instansi yang memerlukan tanah.
Jika alasan penitipan sudah terpenuhi, instansi mengajukan surat permohonan kepada Ketua Pengadilan Negeri yang wilayahnya mencakup lokasi tanah, dengan melampirkan dokumen yang sudah disebutkan di atas.
Perma Nomor 2 Tahun 2021 menambahkan ketentuan bahwa uang yang akan dititipkan harus diserahkan kepada kepaniteraan bersamaan dengan pendaftaran perkara.
Hal ini membuat pemeriksaan permohonan bergantung pada kesiapan dana dan dokumen sejak awal.
4. Pemeriksaan dan penetapan pengadilan.
Setelah permohonan dinyatakan lengkap dan terdaftar, Pengadilan Negeri memeriksa kelengkapan dan alasan penitipan.
Undang-Undang Cipta Kerja mengubah ketentuan penitipan sehingga Pengadilan Negeri wajib menerima penitipan ganti kerugian paling lama dalam 14 hari.
Ketentuan ini kemudian dimasukkan ke dalam Perma Nomor 2 Tahun 2021 yang menyesuaikan batas waktu penanganan perkara penitipan menjadi 14 hari.
Hasil pemeriksaan berupa penetapan Ketua Pengadilan yang menyatakan penitipan sah dan diterima, lengkap dengan besaran ganti kerugian, data fisik dan data yuridis bidang tanah, serta pihak yang berhak menerima.
5. Penyimpanan uang dan pemberitahuan.
Uang yang dititipkan disimpan di kepaniteraan pengadilan. Pihak yang berhak diberi tahu bahwa uang ganti kerugian telah tersedia dan dapat diambil.
6. Pengambilan uang oleh pihak yang berhak.
Pada prinsipnya, uang titipan hanya dapat diambil oleh pemilik tanah atau pihak yang berhak di kepaniteraan Pengadilan Negeri, dengan membawa surat pengantar dari Ketua Pelaksana Pengadaan Tanah.
Perma Nomor 2 Tahun 2024 mengubah Pasal 30, 32, 33, 34, dan 35 dari Perma Nomor 3 Tahun 2016 untuk menyederhanakan tata cara pengambilan ini.
Perubahan tersebut mencakup pengambilan oleh pihak yang berhak, pengambilan ketika masa tugas tim pelaksana pengadaan tanah sudah berakhir, pengambilan ketika objek tanah sedang menjadi objek perkara, serta pengambilan ketika objek tanah menjadi jaminan di bank.
Panitera juga diwajibkan membuat berita acara pada setiap pengambilan uang penitipan.
Perlu Anda ketahui bahwa penitipan uang di pengadilan memiliki akibat hukum yang nyata.
Setelah ganti kerugian dititipkan di pengadilan, instansi pemerintah sudah berhak melaksanakan pembangunan di atas tanah tersebut.
Menurut undang-undang pengadaan tanah, pada saat ganti kerugian dititipkan, hak atas tanah dari pihak yang berhak dinyatakan hapus dan tanahnya menjadi tanah yang dikuasai langsung oleh negara.
Karena itu, sebaiknya Anda tidak menunggu sampai uang dititipkan untuk mulai mempelajari hak Anda.
Ada satu hal lagi yang perlu diperhatikan jika tanah Anda berada dalam sengketa kepemilikan.
Sebuah kajian ilmiah hukum normatif tahun 2025 menyimpulkan bahwa konsinyasi pada dasarnya hanya berupa penawaran pembayaran dan tidak menentukan siapa pemilik tanah.
Akibatnya, uang yang sudah dititipkan karena sengketa kepemilikan belum dapat dicairkan oleh siapa pun sebelum ada putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap, atau sebelum para pihak mencapai perdamaian.
Para pihak yang bersengketa perlu mengajukan gugatan untuk menentukan siapa yang berhak atas uang tersebut, atau menyelesaikannya melalui perdamaian, baik dengan akta perdamaian maupun dengan putusan perdamaian.
Kajian itu juga menyarankan agar pemerintah memastikan kepemilikan tanah sebelum menetapkan daftar nominatif, supaya risiko sengketa saat pencairan dapat dikurangi.
Upaya Hukum Pemilik Tanah
Sebagai pemilik tanah, Anda tidak dibiarkan tanpa pilihan. Hukum memberi Anda ruang untuk menolak hasil musyawarah dan membawa persoalan tersebut ke pengadilan.
Bagian ini menjelaskan keberatan atas nilai ganti rugi dan langkah lain yang tersedia.
a. Mengajukan keberatan ke Pengadilan Negeri.
Jika Anda tidak setuju dengan bentuk atau besarnya ganti kerugian hasil musyawarah, Anda dapat mengajukan keberatan ke Pengadilan Negeri setempat paling lama 14 hari setelah musyawarah penetapan ganti kerugian.
Perma Nomor 2 Tahun 2021 menghitung hari dalam pengertian hari kalender, dan jika hari terakhir jatuh pada hari libur, batasnya bergeser ke hari kerja berikutnya.
Sebagian sumber hukum lain masih menyebut hari kerja, sehingga cara paling aman bagi Anda adalah mengajukan keberatan sedini mungkin dan memakai hitungan paling pendek.
b. Proses di pengadilan.
Pengadilan Negeri memutus bentuk dan besarnya ganti kerugian paling lama 30 hari kerja sejak keberatan diterima.
Jika Anda atau pihak lain tidak puas dengan putusan tersebut, kasasi dapat diajukan ke Mahkamah Agung paling lama 14 hari kerja, dan Mahkamah Agung wajib memutus paling lama 30 hari kerja sejak permohonan kasasi diterima.
Putusan Pengadilan Negeri atau Mahkamah Agung yang telah berkekuatan hukum tetap menjadi dasar pembayaran ganti kerugian kepada pihak yang mengajukan keberatan.
Menurut ketentuan Perma, peninjauan kembali tidak tersedia untuk perkara ganti kerugian pengadaan tanah jenis ini, sehingga kasasi merupakan tingkat terakhir.
c. Menyiapkan alasan dan bukti yang tepat.
Karena nilai hasil penilaian penilai bersifat final dan mengikat menurut Undang-Undang Cipta Kerja, keberatan atas nilai ganti rugi perlu disusun dengan hati-hati.
Anda sebaiknya menyiapkan bukti yang jelas, misalnya sertifikat atau bukti penguasaan tanah, dokumen yang menunjukkan luas dan batas bidang, daftar bangunan dan tanaman di atas tanah, serta berita acara musyawarah.
Periksa apakah semua objek yang Anda miliki sudah tercantum dan dinilai. Jika ada bagian tanah, bangunan, atau tanaman yang belum masuk penilaian, hal tersebut dapat Anda sampaikan sebagai dasar keberatan.
Simpan juga semua undangan, pengumuman, dan surat yang Anda terima dari pelaksana pengadaan tanah.
d. Jika Anda tidak mengajukan keberatan.
Apabila keberatan tidak diajukan dalam tenggang waktu yang ditentukan, bentuk dan besarnya ganti kerugian dianggap sudah sesuai dengan hasil musyawarah.
Pada tahap itu, uang ganti kerugian dapat dititipkan di pengadilan. Anda tetap dapat mengambil uang tersebut di kepaniteraan Pengadilan Negeri dengan mengikuti tata cara pengambilan yang berlaku.
e. Jika Anda menghadapi sengketa kepemilikan.
Apabila ada pihak lain yang mengaku sebagai pemilik tanah, uang titipan tidak dapat Anda ambil sebelum ada putusan pengadilan atau perdamaian yang menetapkan siapa pihak yang berhak.
Dalam keadaan ini, langkah yang lazim adalah mengajukan gugatan perdata untuk menetapkan hak atas tanah tersebut, atau mencoba mediasi dan perdamaian dengan pihak lawan.
Kajian ilmiah yang telah disebutkan sebelumnya mencatat bahwa dalam beberapa kasus, pemilik yang sebenarnya justru tidak memperoleh ganti rugi karena kalah di persidangan sengketa kepemilikan.
Karena itu, kelengkapan bukti kepemilikan sejak awal sangat membantu posisi Anda.
Berikut beberapa langkah yang dapat membantu Anda menjaga hak:
- Hadiri setiap undangan musyawarah dan catat hasilnya. Jika Anda berhalangan, berikan kuasa tertulis kepada orang yang Anda percaya.
- Minta salinan berita acara dan hasil penilaian sebelum Anda memutuskan menerima atau menolak.
- Hitung batas waktu pengajuan keberatan sejak tanggal musyawarah, lalu tandai di kalender Anda.
- Konsultasikan dokumen Anda dengan advokat, lembaga bantuan hukum, atau notaris sebelum batas waktu berakhir.
- Setelah uang dititipkan, periksa penetapan pengadilan dan tanyakan syarat pengambilan uang di kepaniteraan Pengadilan Negeri.
Jasa Pendampingan dan Konsultan Hukum Profesional, Didampingi Advokat Resmi. KLIK DI SINI!
Penutup
Konsinyasi pengadaan tanah adalah mekanisme penitipan ganti kerugian di Pengadilan Negeri ketika pemilik tanah menolak hasil musyawarah, tidak diketahui keberadaannya, atau ketika objek tanah berada dalam perkara, sengketa, sita, atau jaminan bank.
Prosedurnya diatur dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 sebagaimana diubah oleh Undang-Undang Cipta Kerja, Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2021 dan perubahannya, serta tiga lapis Perma yang terakhir diubah pada November 2024.
Sebagai pemilik tanah, Anda memiliki hak untuk mengajukan keberatan dalam waktu yang singkat, sehingga pemahaman atas tenggang waktu dan kelengkapan bukti perlu Anda siapkan sejak awal.
Aturan teknis dapat berubah, jadi pastikan Anda memeriksa versi terbaru di situs resmi peraturan perundang-undangan sebelum mengambil langkah hukum.
Referensi
- Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum. https://peraturan.bpk.go.id/Details/39012
- Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (Pasal 123 yang mengubah Pasal 34, 36, dan 42 UU 2/2012) dan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja menjadi Undang-Undang. Dirujuk dalam: https://www.hukumonline.com/berita/a/begini-proses-penitipan-ganti-kerugian-pembebasan-lahan-di-pengadilan-lt60459e0717b70
- Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum, sebagaimana diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 39 Tahun 2023. https://peraturan.bpk.go.id/Details/256424/pp-no-39-tahun-2023
- Peraturan Mahkamah Agung Nomor 3 Tahun 2016 tentang Tata Cara Pengajuan Keberatan dan Penitipan Ganti Kerugian ke Pengadilan Negeri dalam Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum. https://peraturan.bpk.go.id/Details/209643/perma-no-3-tahun-2016
- Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2021 tentang Perubahan atas Perma Nomor 3 Tahun 2016. https://peraturan.bpk.go.id/Details/187927/perma-no-2-tahun-2021
- Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2024 tentang Perubahan Kedua atas Perma Nomor 3 Tahun 2016. https://peraturan.bpk.go.id/Details/307086/perma-no-2-tahun-2024
- Kustiani, L., Slamet, S. R., Olivia, F., dan Arianto, H. (2025). Konsinyasi Ganti Rugi dalam Pengadaan Tanah untuk Kepentingan Umum Terkait Adanya Sengketa Kepemilikan. Lex Jurnalica, 22(1), 46-52. https://ejurnal.esaunggul.ac.id/index.php/Lex/article/download/9058/4403
- Pendapat Boedi Harsono dan Maria S.W. Sumardjono, sebagaimana dikutip dalam Anwary, I. dan Fadhiel, A., Kesesuaian Konsep Penitipan Ganti Kerugian dalam Undang-Undang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum dengan Prinsip Keadilan bagi Pemilik Lahan, Badamai Law Journal, 6(2), 226-227. Kutipan dapat dibaca pada: https://repository.ubharajaya.ac.id/40667/1/202320252014_Elfianus%20Tarigan_BAB%20I.pdf
- Hukumonline. Begini Proses Penitipan Ganti Kerugian Pembebasan Lahan di Pengadilan. https://www.hukumonline.com/berita/a/begini-proses-penitipan-ganti-kerugian-pembebasan-lahan-di-pengadilan-lt60459e0717b70
- Hukumonline. Proses Penitipan Ganti Rugi Pembebasan Lahan di Pengadilan Negeri. https://www.hukumonline.com/berita/a/proses-penitipan-ganti-rugi-pembebasan-lahan-di-pengadilan-negeri-lt6110f6bbccd85
- Hukumonline. Langkah Hukum bila Tak Sepakat Besaran Ganti Rugi Pembebasan Tanah. https://www.hukumonline.com/klinik/a/langkah-hukum-bila-tak-sepakat-besaran-ganti-rugi-pembebasan-tanah-lt5283c878ea908
